Combustíveis em Moçambique: fim da IMOPETRO e ascensão do monopólio estatal da ENAPP

Paulo Vilanculo"

Segundo o porta-voz do Governo, Inocêncio Impissa: “A crise fez-nos perceber determinadas coisas, obrigou-nos a fazer um estudo imediato do mercado e a realidade universal e percebemos que, na maior parte dos Estados, sobretudo a nível de África, este negócio é feito normalmente por uma entidade pública e nós fazíamos com uma entidade que integrava boa parte dos privados, na IMOPETRO, e determinadas decisões não eram feitas com a autoridade do Estado”, revelou Impissa. Para o Governo, esta decisão visa dotar o Estado de um maior controlo da cadeia de importação e aprovisionamento do combustível, o novo modelo “vai melhorar a eficiência no aprovisionamento dos combustíveis” e “a capacidade de resposta em situações de emergência”, adoptando as soluções que melhor salvaguardem o interesse público e a continuidade do abastecimento, para além de promover a participação das empresas licenciadas que aguardam o início das operações. A ENAPP tem por objecto prestar, em regime de exclusividade, serviços de agenciamento, intermediação e gestão integrada do processo nacional de aquisição de produtos petrolíferos, destinados ao abastecimento do mercado nacional, “assegurando a sua programação, contratação, coordenação, acompanhamento e demais actos necessários à regularidade, eficiência, transparência e segurança do abastecimento”. “Dado ao seu carácter estratégico para o funcionamento da economia nacional”, a decisão representa “um salto qualitativo” em relação ao controlo deste produto, descrito como “essencial para a economia”. (Inocêncio Impissa - Falando aos jornalistas no final da XX Sessão Ordinária do Conselho de Ministros)

O sector petrolífero movimenta anualmente milhares de milhões de meticais, tornando-se inevitavelmente um dos principais centros de interesse económico e político. A concentração da importação de combustíveis numa única empresa pública pode significar o aumento da responsabilidade do Governo em demonstrar que o novo modelo será conduzido com elevados padrões de transparência. Outro aspecto que merece reflexão prende-se com o impacto da medida sobre os investidores privados. Cuntudo, durante décadas, diversas empresas construíram capacidades logísticas, infra-estruturas de armazenamento e redes de distribuição baseadas no modelo anteriormente vigente. A alteração das regras do jogo exige clareza e previsibilidade regulatória, sob pena de gerar incertezas que poderão afectar futuros investimentos em sectores estratégicos da economia nacional. A presença de operadores privados numa entidade de importação não elimina a soberania do Estado nem o impede de definir regras, fiscalizar contratos ou impor orientações estratégicas. A principal contradição reside no facto de o Governo atribuir as falhas do modelo à participação privada, quando, na realidade, o Estado sempre exerceu o poder regulador e de supervisão sobre a IMOPETRO. Se determinadas decisões "não eram feitas com a autoridade do Estado", isso pode revelar mais uma fragilidade da governação pública do que um problema intrínseco da composição da empresa. Se o Governo considerava insuficiente a sua capacidade de influenciar decisões estratégicas, a questão que se impõe é por que razão dessa limitação persistiu durante mais de duas décadas sem que fossem accionados os mecanismos legais e institucionais de supervisão de que dispunha.

Todavia, a atribuição de um monopólio estatal não devia significar a eliminação automaticamente os problemas de eficiência, transparência e boa governação que historicamente têm afectado várias empresas públicas moçambicanas. A experiência nacional demonstra que o simples facto de uma actividade regressar ao controlo do Estado não constitui garantia de melhores resultados. A questão central, portanto, não reside apenas em saber quem importa os combustíveis, mas sim como essa actividade será gerida. O verdadeiro desafio será construir um modelo institucional que combine eficiência económica, transparência administrativa, estabilidade do abastecimento e protecção do interesse público. Assim, a substituição da IMOPETRO pela ENAPP pode representar menos uma resposta às alegadas fragilidades do modelo anterior, mas o reconhecimento tardio de falhas de governação que o próprio Estado não conseguiu corrigir.

Ao justificar a criação da ENAPP com o argumento de que "na maior parte dos Estados, sobretudo a na África do Sul, “o negócio dos combustíveis é conduzido por uma entidade pública”, o Executivo parece fundamentar uma reforma estrutural numa lógica de comparação institucional, em vez de apresentar evidências concretas sobre os impactos económicos e sociais que essa mudança produzirá no contexto moçambicano. Em matéria de políticas públicas, a simples reprodução de modelos adoptados por outros países não constitui, por si só, um critério de eficácia. Cada Estado possui realidades económicas, capacidades institucionais, níveis de governação e estruturas de mercado distintas. O que deveria sustentar uma decisão desta magnitude seriam estudos de impacto económico, análises de custo-benefício, avaliações de risco e consultas aos diferentes actores do sector, demonstrando de forma objectiva que o novo modelo produzirá ganhos efectivos para a economia nacional e para o bem-estar dos cidadãos. Sem essa demonstração, a referência à experiência de outros países corre o risco de transformar uma decisão estratégica numa política baseada mais na imitação institucional do que na evidência científica.

O verdadeiro debate não deveria ser se outros países africanos utilizam empresas públicas para importar combustíveis, mas sim se Moçambique dispõe das condições institucionais, dos mecanismos de transparência e da capacidade de gestão necessários para que esse modelo produza melhores resultados do que o anterior. A Nigéria, maior produtor de petróleo do continente, demonstra que o sucesso da política energética não depende exclusivamente de o Estado monopolizar a importação ou a refinação de combustíveis. O verdadeiro factor diferenciador não é a natureza pública ou privada da entidade que opera o sector, mas a qualidade das instituições que o regulam. Por isso, utilizar o argumento de que "a maior parte dos Estados africanos" adopta um determinado modelo não constitui, por si só, uma demonstração de que esse modelo seja o mais adequado para Moçambique, sobretudo sem estudos comparativos que avaliem os seus impactos económicos, fiscais e sociais. A entrada em funcionamento da Refinaria Dangote, um empreendimento integralmente privado, evidencia que o investimento privado pode desempenhar um papel estratégico no fortalecimento da segurança energética nacional, desde que exista um Estado capaz de regular o mercado, definir regras claras e salvaguardar o interesse público.  O caso da Nigéria serve como contraponto para demonstrar que existem modelos alternativos de sucesso em África e que a escolha da política pública deve ser sustentada por evidência empírica, e não apenas por analogias com outros países.

Existem igualmente numerosos exemplos em que monopólios estatais foram marcados por ineficiência, endividamento, corrupção e captura política. A eficácia de um sistema não depende da natureza pública ou privada da entidade gestora, mas da qualidade das instituições, da transparência, da capacidade regulatória e dos mecanismos de prestação de contas. Invocar a experiência de outros países sem demonstrar que esses modelos produziram melhores resultados para os consumidores constitui um argumento de autoridade insuficiente para justificar uma reforma estrutural desta dimensão. O desenvolvimento económico depende mais da qualidade da governação do que da propriedade dos activos estratégicos. Douglass North defende que o desempenho económico depende da qualidade das instituições e das regras que orientam a sua actuação, e não da mera adopção de modelos utilizados noutros países. Da mesma forma, Peter Evans demonstra que políticas públicas bem-sucedidas dependem da capacidade administrativa do Estado e da sua adaptação às especificidades locais.

Se não existirem mecanismos robustos de fiscalização, prestação de contas e controlo independente, o monopólio público pode transformar-se em espaços privilegiados para práticas de corrupção, favorecimento político, captura institucional e ineficiência administrativa. Se a ENAPP conseguir actuar com critérios técnicos, independência operacional e rigor financeiro, poderá representar um avanço importante na consolidação da segurança energética nacional. Por outro lado, o Governo ao afirmar que "determinadas decisões não eram feitas com a autoridade do Estado", transfere implicitamente para a estrutura da IMOPETRO uma responsabilidade que, em última análise, cabia ao próprio Estado enquanto regulador, accionista e principal garante das políticas públicas do sector energético. A criação da ENAPP oferece essa oportunidade, mas o seu sucesso não deve depender do decreto que lhe deu origem mais sim da qualidade da gestão e da regulação da coisa pública.

2025/12/3